2025年兩會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員、民建中央法制委員會(huì)委員、證監(jiān)會(huì)處罰委辦公室一級(jí)巡視員羅衛(wèi)關(guān)注的問(wèn)題均和強(qiáng)化資本市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，加大投資者保護(hù)力度有關(guān)。她建議探索在北京上海試點(diǎn)金融案件“三合一”審判機(jī)制，加快出臺(tái)背信損害上市公司利益罪司法解釋。

羅衛(wèi)在接受證券時(shí)報(bào)·券商中國(guó)記者專訪時(shí)表示，“打假護(hù)秩序、護(hù)市場(chǎng)”始終是資本市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)，一個(gè)活力與秩序兼?zhèn)涞馁Y本市場(chǎng)是證監(jiān)會(huì)行政執(zhí)法的工作目標(biāo)。證監(jiān)會(huì)將一以貫之依法從嚴(yán)打擊證券期貨違法行為，堅(jiān)持做到“嚴(yán)而有度、嚴(yán)而有方、嚴(yán)而有效”，并將“以投資者為本的理念”始終貫穿在監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中。

加快出臺(tái)背信損害上市公司利益罪司法解釋

證券時(shí)報(bào)·券商中國(guó)記者：您今年重點(diǎn)關(guān)注哪些問(wèn)題？有哪些考慮？

羅衛(wèi)：我關(guān)注的問(wèn)題和“探索在北京上海試點(diǎn)金融案件‘三合一’審判機(jī)制”有關(guān)。2021年7月，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見(jiàn)》提出了在證券期貨領(lǐng)域探索刑事、行政、民事案件管轄“三合一”的安排。我們?cè)趫?zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前基于立體追責(zé)理念，對(duì)源自同一基礎(chǔ)事實(shí)的違法行為同時(shí)追究民事、行政、刑事責(zé)任的情況，日益普遍。與此同時(shí)，金融案件往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性、涉眾性，對(duì)法院審理此類案件提出了更高要求。希望能在北京金融法院、上海金融法院試點(diǎn)金融刑事、行政、民事案件“三合一”審判改革，以實(shí)現(xiàn)金融案件一體辦理，“一站式”處理各類金融糾紛。簡(jiǎn)而言之，在現(xiàn)有審判體制下，增加賦予兩家金融法院管轄轄區(qū)內(nèi)由中院受理的金融刑事案件的權(quán)限。

目前，深圳金融法庭率先探索并實(shí)踐證券期貨糾紛案件“三合一”改革。我們理解，目前試點(diǎn)金融審判“三合一”正當(dāng)其時(shí)，有利于推進(jìn)國(guó)家金融戰(zhàn)略，營(yíng)造良好金融法治環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融健康發(fā)展，助力金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)。有利于法院系統(tǒng)內(nèi)部形成合力，提高金融案件的審判效率，統(tǒng)一金融案件司法審判標(biāo)準(zhǔn)，提升司法權(quán)威。有利于金融市場(chǎng)投資者獲得便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的金融訴訟服務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融侵權(quán)行為受損投資者的全方位救濟(jì)。有利于強(qiáng)化審判隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)形成“金融?！薄皩徟袕?qiáng)”審判隊(duì)伍，提升金融案件審判隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。

同時(shí)，希望加快出臺(tái)背信損害上市公司利益罪司法解釋。背信損害上市公司利益罪雖已設(shè)立多年，但因條文較為原則、經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額認(rèn)定分歧、判定損害后果的時(shí)點(diǎn)不明確等原因，真正實(shí)現(xiàn)刑事追責(zé)的案件數(shù)量較少。最近幾年，各方對(duì)加快出臺(tái)背信損害上市公司利益罪司法解釋已基本達(dá)成共識(shí)，證監(jiān)會(huì)和公安部、最高檢、最高法等單位也就推動(dòng)司法解釋出臺(tái)開(kāi)展了系列工作。目前，背信損害上市公司利益罪司法解釋相關(guān)研究已經(jīng)較為成熟，建議最高法、最高檢盡快推動(dòng)制定背信損害上市公司利益罪司法解釋。

監(jiān)管執(zhí)法更要強(qiáng)調(diào)“投資者為本”

證券時(shí)報(bào)·券商中國(guó)記者：2024年，證監(jiān)會(huì)堅(jiān)決落實(shí)黨中央關(guān)于金融監(jiān)管“長(zhǎng)牙帶刺”、有棱有角要求，依法嚴(yán)懲資本市場(chǎng)違法行為，請(qǐng)問(wèn)“以投資者為本的理念”在監(jiān)管執(zhí)法層面應(yīng)該如何體現(xiàn)？

羅衛(wèi)：證監(jiān)會(huì)在監(jiān)管執(zhí)法中始終堅(jiān)持投資者的主體價(jià)值和中心地位，努力讓投資者在每一個(gè)執(zhí)法行為、每一項(xiàng)處罰決定中感受到公平正義，以法治力量促進(jìn)資本市場(chǎng)生態(tài)改善，持續(xù)提升投資者安全感。監(jiān)管執(zhí)法要更加強(qiáng)調(diào)“以投資者為本的理念”，需要從四個(gè)方面著手：

一是堅(jiān)持從嚴(yán)執(zhí)法形成有力震懾。對(duì)欺詐發(fā)行、財(cái)務(wù)造假、操縱市場(chǎng)和內(nèi)幕交易等嚴(yán)重?fù)p害投資者利益的違法行為敢于亮劍、保持高壓。通過(guò)重點(diǎn)打擊投資者深惡痛絕的違法行為，提升市場(chǎng)誠(chéng)信水平，凈化資本市場(chǎng)生態(tài)，為投資者“長(zhǎng)錢長(zhǎng)投”創(chuàng)造更好的市場(chǎng)環(huán)境。

二是堅(jiān)持為民執(zhí)法增強(qiáng)市場(chǎng)信心。面對(duì)快速更迭、紛繁復(fù)雜的局面，監(jiān)管執(zhí)法必須敢于亮劍、依法快查嚴(yán)懲。在個(gè)案的處理上，要更多站在保護(hù)投資者的角度考量，既做好“技術(shù)判斷”，更做好“價(jià)值判斷”。2024年，證監(jiān)會(huì)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，對(duì)中核鈦白實(shí)際控制人王某等“定增減持套利”案罰沒(méi)超2億元，即向市場(chǎng)釋放了證監(jiān)會(huì)嚴(yán)厲打擊“以局部合規(guī)掩蓋整體違法”減持行為的鮮明態(tài)度。

三是堅(jiān)持精準(zhǔn)執(zhí)法穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。在處理證券期貨違法案件時(shí)，須強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的精準(zhǔn)性，既要嚴(yán)厲打擊以身犯險(xiǎn)的違法者，又要防止誤傷無(wú)辜的第三人；既要“打首惡”與“懲幫兇”并舉，讓所有違法者都受到應(yīng)有的懲罰，向市場(chǎng)釋放明確的“零容忍”信號(hào)，又要兼顧打擊的力度與執(zhí)法的溫度，做到科學(xué)分層處理、過(guò)罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)，有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使。

四是堅(jiān)持協(xié)同執(zhí)法加強(qiáng)立體追責(zé)。高質(zhì)量的行政處罰在有力打擊證券期貨違法行為的同時(shí)，亦為因虛假陳述等受損的投資者尋求司法救濟(jì)獲得民事賠償打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。強(qiáng)化行政執(zhí)法同司法的銜接協(xié)同，構(gòu)建行政執(zhí)法、民事追責(zé)、刑事打擊“三位一體”的立體化追責(zé)體系，持續(xù)加大對(duì)資本市場(chǎng)違法犯罪行為的打擊力度，實(shí)現(xiàn)全鏈條追責(zé)，既讓投資者獲得“真金白銀”的賠償，也讓以身試法者付出“人財(cái)兩空”的代價(jià)。

在進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)方面，我認(rèn)為需要完善監(jiān)管執(zhí)法體制機(jī)制，理順和優(yōu)化日常監(jiān)管、線索發(fā)現(xiàn)、行政處罰、執(zhí)行、刑事移送各環(huán)節(jié)的銜接機(jī)制，提升執(zhí)法的協(xié)同性。增強(qiáng)執(zhí)法制度供給。積極推動(dòng)證券違法領(lǐng)域民事賠償、刑事追究司法解釋等規(guī)范性文件出臺(tái)，要下大力氣做實(shí)做細(xì)執(zhí)法制度的“顆粒度”，確保出臺(tái)的規(guī)則好用、能用、管用。加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)。持續(xù)通過(guò)專業(yè)能力培訓(xùn)、多崗位交流鍛煉等方式提升執(zhí)法隊(duì)伍的專業(yè)能力。增強(qiáng)調(diào)查研究能力，把握中小投資者占絕大多數(shù)的基本市情，將投資者的期盼、需求和監(jiān)管執(zhí)法工作結(jié)合起來(lái)。

一以貫之依法從嚴(yán)打擊證券期貨違法行為

證券時(shí)報(bào)·券商中國(guó)記者：如何看待監(jiān)管執(zhí)法與市場(chǎng)活力的關(guān)系？

羅衛(wèi)：資本市場(chǎng)是資源配置的市場(chǎng)，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。把市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的部分交給市場(chǎng)，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的資源充分流動(dòng)起來(lái)。但應(yīng)當(dāng)看到，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)在特定情形下會(huì)失靈，這就要求政府及時(shí)補(bǔ)位，更好發(fā)揮政府作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足和失靈。

證監(jiān)會(huì)為保證資本市場(chǎng)有序發(fā)展，必須依法履行監(jiān)管職責(zé)。對(duì)那些侵害投資者合法權(quán)益的違法行為，必須嚴(yán)懲不貸。特定情形下，個(gè)別投資者對(duì)證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管執(zhí)法會(huì)存在一些誤解，認(rèn)為嚴(yán)厲打擊資本市場(chǎng)違法行為會(huì)影響市場(chǎng)活力，比如認(rèn)為打擊操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易，可能抑制市場(chǎng)交易的活躍度；認(rèn)為嚴(yán)厲懲處上市公司財(cái)務(wù)造假、信息披露違法，可能制造更多“利空”信息，造成個(gè)股波動(dòng)甚至退市。

我們理解上述觀點(diǎn)有失偏頗。如果說(shuō)市場(chǎng)的力量給資本市場(chǎng)帶來(lái)生機(jī)活力，那么監(jiān)管的力量則讓資本市場(chǎng)秩序有度，而一個(gè)成熟、發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)活力與秩序兼?zhèn)洹Ｒ?guī)范有序的市場(chǎng)生態(tài)是激發(fā)市場(chǎng)活力的重要保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看、整體看，打擊“割韭菜”的操縱市場(chǎng)行為，懲處“偷錢財(cái)”的內(nèi)幕交易行為，嚴(yán)懲“做假賬”“說(shuō)假話”的信息披露違法行為，追責(zé)中介機(jī)構(gòu)不履行“看門人”職責(zé)的失職行為等，有利于從根本上重塑資本市場(chǎng)生態(tài)，扭轉(zhuǎn)“公眾公司不公”“董事不懂事”“私募不私”等亂象，提升資本市場(chǎng)誠(chéng)信水平。一個(gè)讓廣大投資者具有安全感的資本市場(chǎng)，才能真正讓投資者“愿意來(lái)”“留得住”。“嚴(yán)監(jiān)嚴(yán)管的目的是強(qiáng)本強(qiáng)基”，唯有寓監(jiān)管于活力之中，建秩序于活力之上，資本市場(chǎng)方能在動(dòng)態(tài)平衡中行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為“長(zhǎng)錢長(zhǎng)投”創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。

下一步，證監(jiān)會(huì)將一以貫之依法從嚴(yán)打擊證券期貨違法行為，堅(jiān)持做到“嚴(yán)而有度、嚴(yán)而有方、嚴(yán)而有效”。

一是區(qū)分違法行為嚴(yán)重程度，將執(zhí)法重心放在懲治嚴(yán)重?cái)_亂資本市場(chǎng)秩序、嚴(yán)重?fù)p害投資者利益、投資者深惡痛絕的違法行為。對(duì)主動(dòng)改正違法行為、積極賠付投資者、消除影響的違法主體，依法從輕、減輕處罰。完善證券期貨糾紛多元化解機(jī)制，綜合運(yùn)用先行賠付、執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度等方式化解矛盾，既保持執(zhí)法力度，又釋放執(zhí)法溫度。

二是持續(xù)提升監(jiān)管執(zhí)法的法治化規(guī)范化水平。嚴(yán)格落實(shí)《行政處罰裁量基本規(guī)則》，持續(xù)完善量罰基準(zhǔn)，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善執(zhí)法程序、規(guī)范裁量行為，避免處罰結(jié)果畸輕畸重、同事不同罰或者顯失公正。

三是注重防治并舉，做好源頭治理。既打大、打惡、打重點(diǎn)，也抓早、抓小、抓苗頭，從源頭上提升資本市場(chǎng)治理水平，凈化市場(chǎng)生態(tài)，減少、遏制違法行為發(fā)生，實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)的健康發(fā)展，助力金融強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

四是注重發(fā)揮各方合力，持續(xù)強(qiáng)化立體追責(zé)體系。持續(xù)強(qiáng)化與公安司法機(jī)關(guān)的協(xié)同配合，推動(dòng)出臺(tái)相關(guān)民事賠償司法解釋，優(yōu)化行政刑事銜接機(jī)制，對(duì)涉嫌刑事犯罪的堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，通過(guò)民事、行政、刑事立體追責(zé)提高違法成本，使違法犯罪分子不敢犯、不能犯。

責(zé)編：戰(zhàn)術(shù)恒

排版：劉藝文

校對(duì)：蘇煥文??